(En
la foto: Taj Mahal, India)
La STS
3417/2013, de 13-V (Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo, Sección
5ª, ponente Jesús Ernesto Peces Morate), estudia un recurso de una asociación
de protección del medioambiente contra la modificación del PGOU de Benissa
(Valencia).
Como cuestión más relevante, pues estima el recurso
contra la sentencia del TSJ de Valencia, señala respecto a la necesidad de la
nueva información pública ante modificaciones sustanciales del referido PGOU lo
siguiente:
“A
esta doctrina pertenecen los siguientes pasajes, que vamos a reproducir, de la
Sentencia de fecha 28 de junio de 2012 (recurso de casación número 3013/2010):
"Hemos
de precisar, en primer lugar, que la competencia que con carácter exclusivo
tiene la Comunidad Autónoma Valenciana ---al igual que las demás CCAA---- en
materia, por lo que aquí importa, de "urbanismo", en virtud de su
Estatuto de Autonomía, no supone un desapoderamiento del Estado para el
ejercicio de competencias que la propia Constitución le atribuye, también con
carácter exclusivo, en el artículo 149.1 de la Constitución Española , que
inciden en el urbanismo, y así resulta de lo señalado por el Tribunal
Constitucional en la STC 61/1997, de 20 de marzo , que anuló los preceptos del
Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana,
aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (TRLS92), que se
mencionan en el fallo de la misma.
De
esa STC no resulta ---frente a lo que se alega por la Generalidad recurrente---
que el procedimiento para la elaboración de los instrumentos de planeamiento
urbanístico sea una competencia "exclusiva" de esa Comunidad
Autónoma, pues en ella se señala ---FJ B).6.b)--- que "El orden
constitucional de distribución de competencias ha diseccionado ciertamente la
concepción amplia del urbanismo que descansaba en la legislación anterior a la
Constitución de 1978, pues no es posible desconocer, como se ha dicho, que
junto a la atribución de la competencia urbanística a las Comunidades
Autónomas, el art. 149.1 CE reconoce al Estado la competencia, también
exclusiva, sobre las condiciones básicas de ejercicio de los derechos
constitucionales o la legislación sobre expropiación forzosa, o el sistema de
responsabilidad o el procedimiento administrativo común, por citar algunos de
los instrumentos de los que el urbanismo, con esa u otra nomenclatura, suele
hacer uso".
Por
ello, se añade en la misma STC ---y en el mismo Fundamento Jurídico---
"(...) que la competencia autonómica exclusiva sobre urbanismo ha de
integrarse sistemáticamente con aquellas otras estatales que, si bien en modo
alguno podrían legitimar una regulación general del entero régimen jurídico del
suelo, pueden propiciar, sin embargo, que se afecte puntualmente a la materia
urbanística (establecimiento de las condiciones básicas que garanticen la
igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad urbana, determinados aspectos
de la expropiación forzosa o de la responsabilidad administrativa)...".
En
este sentido, en la STC 164/2001, de 11 de julio ---que resolvió los recursos
de inconstitucionalidad interpuestos contra la Ley estatal 6/1998, de 13 de
abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones ( LRSV)---, se señala (FJ 11), en
relación con el artículo 6.1 impugnado, que "(...) tanto el mandato de participación
pública como los derechos informativos (de acceso y prestacional) son
reconducibles a la competencia estatal sobre bases del régimen jurídico de las
Administraciones públicas y procedimiento administrativo común ( art. 149.1.18
CE ), sin simultánea invasión de las competencias urbanísticas autonómicas.
Tres argumentos llevan a esta conclusión. En primer lugar, el carácter
eminentemente sectorial del art. 6 LRSV no sirve, por sí, para cuestionar la
competencia estatal. En segundo lugar, los dos párrafos del art. 6 LRSV regulan
las relaciones entre los ciudadanos y las Administraciones públicas, ámbito de
regulación donde la competencia básica del Estado es incuestionable ( STC
50/1999, de 6 de abril , FJ 3). Y por último, el carácter eminentemente abstracto
del art. 6 LRSV ni impone técnica urbanística alguna a las Comunidades
Autónomas ni predetermina un único modelo de participación e información
ciudadanas". (FJ 4)»
A
la vista de las declaraciones de la sentencia del Tribunal Constitucional
187/2012, de 29 de octubre, nos planteamos la posibilidad de revisar nuestra
doctrina. Esa sentencia del Tribunal Constitucional ha otorgado el amparo
solicitado por la Generalidad de Cataluña porque en nuestra sentencia de 14 de
octubre de 2009 (recurso de casación 5988/2005), sin el previo planteamiento de
la cuestión de inconstitucionalidad, consideramos inaplicable la Disposición
Transitoria Cuarta, apartado sexto, de la Ley 10/2004, de 24 de diciembre , de
modificación de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña. El
Tribunal Constitucional anula nuestra sentencia indicada con el argumento
principal de que este Tribunal Supremo, para dirimir los conflictos o
contradicciones que puedan producirse entre la legislación estatal y la de las
Comunidades Autónomas, no puede inaplicar una ley autonómica por
contradicción con la Ley Estatal, de acuerdo con la cláusula de prevalencia
contemplada en el artículo 149.3 de la Constitución, sino que, para esos supuestos, ha de acudirse al
Tribunal Constitucional planteando la cuestión de inconstitucional prevista
en los artículos 163 de la Constitución y 35 de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional.
Esta
Sala, como no podía ser de otro modo, siendo respetuosa con la doctrina del
Tribunal Constitucional, ha matizado sus razonamientos en los términos
expresados en el auto de 30 de abril de 2013, al resolver el incidente de
nulidad de actuaciones deducido en recurso de casación 3013 de 2010, en el que
se insta la nulidad de nuestra sentencia de 28 de junio de 2.012.
En
dicho auto, cuya argumentación vamos a reiterar, hicimos repaso sobre la
doctrina relativa al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad
contenida en las sentencias 163/1995, de 8 de noviembre; 173/2002, de 9 de
octubre; 58/2004, de 19 de abril ; 66/2011, de 16 de mayo y 187/2012, de 29 de
octubre. En el Fundamento Jurídico 7 de esta última el Tribunal Constitucional
declara que "la Sentencia impugnada realizó un juicio previo de selección
de la norma jurídica aplicable al caso de autos que, de acuerdo con la doctrina
constitucional, corresponde realizar al órgano judicial como cuestión de
legalidad ordinaria". Esto es, no parece plantearse reparo sobre la
operación, genuinamente jurisdiccional, de seleccionar la norma aplicable (la
relevante); en aquél caso cuando procedió a aplicar el artículo 62.2 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones
Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y no la Disposición
Transitoria Cuarta, apartado sexto, de la Ley del Parlamento de Cataluña
2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo, en la redacción dada por la Ley 10/2004,
de 24 de diciembre.
Así
lo confirma la propia Sentencia del Tribunal Constitucional cuando añade que "forma
parte del conjunto de las facultades inherentes a la potestad de juzgar,
privativa de los Jueces y Tribunales del Poder Judicial por mandato de la
propia Constitución (art. 117.3), la de seleccionar la norma jurídica aplicable
al caso concreto de entre las varias posibles, su interpretación y la
subsunción en ellas de los hechos ... ( SSTC 76/1995, de 22 de mayo, FJ 5;
173/2002, de 9 de octubre, FJ 10; y 58/2004, de 19 de abril , FJ 14). En
consecuencia, ninguna tacha de constitucionalidad podría merecer la
determinación de la norma aplicable al caso por el juez ordinario ..." .
No
obstante, recordada tal doctrina, el otorgamiento del amparo se va a
fundamentar ---en concreto--- en los "efectos que esa operación tiene
en el caso de autos"; efectos, que son analizados a continuación,
insistiéndose en que, son solo los efectos producidos en el "caso
concreto" los que obligan al
otorgamiento del amparo, como consecuencia de haberse procedido por el Tribunal
Supremo, se insiste, en este caso concreto, a "la selección de la norma
jurídica aplicable al caso de autos, es decir, el art. 62.2 de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre "…
Por tanto, es de observancia ineludible la
determinación contenida en esa norma básica en la que se dispone que la
legislación urbanística garantizará la participación pública en los procesos de
planeamiento y gestión. Este
precepto tiene sus raíces en la regulación contenida en los artículos 40 y 41
del texto refundido de la Ley del Suelo de 1976 y en los artículos 128 , 130 ,
131 del Reglamento de Planeamiento aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23
de junio, que, en lo que aquí interesa, establecen que el documento aprobado
inicialmente debe ser sometido a información pública, y que ese trámite de
información pública debe reiterarse después de la aprobación provisional cuando
en ésta se introduzcan modificaciones sustanciales con relación al documento
inicialmente aprobado (artículo 130 del Reglamento de Planeamiento citado). Con
esos antecedentes, aun admitiendo que la formulación del artículo 6.1 de la Ley
6/1998 deja margen para que la participación pública se garantice por diversas
vías, parece claro que no se observa la letra ni el espíritu de esa norma
básica, y, en definitiva, que no se garantiza la participación pública en el
proceso de planeamiento, cuando la legislación urbanística establece una
regulación del procedimiento a seguir que excluye la segunda información
pública aun cuando el documento aprobado inicialmente haya sufrido
modificaciones sustanciales, y, además, sólo requiere la comunicación de tales
modificaciones a los interesados personados en las actuaciones, lo que deja sin
conocer las modificaciones acogidas durante la tramitación a todos los
afectados que no estuviesen personados en el procedimiento (que quizá no se
personaron, ni formularon alegaciones, porque estaban conformes con el
documento aprobado inicialmente).
…
Y como declaramos en la sentencia de 28 de junio de 2012
(recurso de casación 3013/2010), aue no se establezca en el artículo 6.1 de la
Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones un único modelo de participación,
no comporta que la participación pública en el planeamiento urbanístico pueda
ser excluida. La información
pública en ese tipo de planeamiento no es un mero trámite en el procedimiento
de su elaboración, sino un trámite esencial por la especial incidencia que
tienen los planes urbanísticos en la vida de los ciudadanos, máxime cuando se
produce, como aquí sucede, la aprobación de un nuevo Plan General de Ordenación
Urbana . Se vulnera, por ello, el
derecho a la participación pública en el planeamiento urbanístico, que resulta
del mencionado artículo 6.1 LRSV ---y que, obviamente ha de ser efectiva---, si
se aprueba el instrumento de planeamiento sin el correspondiente trámite de
información pública, y también cuando se han introducido, sin ese trámite,
modificaciones sustanciales en el planeamiento aprobado.».”.
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